南海问题：回顾与展望

中国南海研究院院长 吴士存

2014年南海形势的特点

    2014年南海局势继续保持升温态势，并呈现出一些新特点：

    一、美国南海政策出现新调整，“选边站队”趋向明显，逐渐从“幕后”走到“台前”。其介入方式由最初的“不持立场”转向公开指责中国南海政策、提出解决南海问题方案、以及发表官方研究报告支持菲律宾南海仲裁请求。2014年2月5日美国助理国务卿拉塞尔在国会听证会上公开指责中国的南海政策，8月在东盟外长系列会议前夕美国又抛出冻结南海行动倡议，到12月5日美国国务院更是公开发表官方研究报告《海洋界限：中国的南海主张》，支持菲律宾在南海仲裁案中的第一类仲裁请求“在南海‘九段线’（我国称‘断续线’）内主张的历史性权利与《公约》不符。”

    二、针对南海岛礁建设与管控、油气资源开发、诉诸第三方争端解决机制、渔业纠纷成为驱动南海问题持续升温的重要因素。菲律宾在仁爱礁及其附近海域轮换守军，“闯滩闹事”，周边国家南沙填礁造岛，越南干扰“981石油钻井平台”，菲律宾诉中国案仲裁程序的继续，以及半月礁菲律宾扣押中国渔船及渔民事件，都成为推动海上形势升温的直接和主要原因。

    三、中国政府在南海问题上采取“软”、“硬”两手抓，“义”、“利”两相重的策略。2014年12月7日，中国发布《立场文件》，在坚持自身立场的同时，用国际法澄清自己的权利主张。在维护南海权益的同时，首倡解决争议的“双轨”思路，加强与周边国家的区域合作，积极推进海上丝绸之路建设，为妥善处理南海争议和管控南海争议开创了新局面。

    四、越南菲律宾在南海问题上进一步强化合作。2014年6月8日，越南和菲律宾海军部队在中国南子岛举行一场包括足球、排球和拔河混合赛在内的“联谊比赛”。双方并就利用《1982年联合国海洋法公约》框架下的仲裁机制起诉中国交流经验。

2015年南海问题的走势

    一、中美博弈将成为南海争议的主线，美国对南海问题的介入会进一步加深。由于美国等域外大国的介入，南海争议已经演变为争端方和利益攸关方围绕地缘政治竞争、自然资源及航道控制等的复杂博弈，成为中美两国战略竞争和海权争夺的重要领域。

    二、东盟区域一体化趋势的增强，对南海政策更加自信、自主，更趋于统一、“抱团”。为增强自身“向心力”和“凝聚力”，避免因南海问题产生分歧，进而影响东盟共同体建成，东盟很有可能在“南海行为准则”、岛礁建设等重要敏感问题上集体对中国施加影响力。

    三、“南海行为准则”磋商进程可能有所加快。中国与东盟各国均明确表示希望早日达成共识，“南海行为准则”磋商也已经进行多轮。同时，受美国等区域外势力介入的影响，未来“准则”磋商进程可能进一步加快，各方围绕“准则”的性质、定位、内容等核心问题将会不断讨价还价和进行利益博弈。

    四、南海问题的法理斗争趋于“白热化”。中菲“仲裁案”将进入关键时期。2014年12月17日仲裁庭指定2015年3月15日为菲律宾提交补充书面陈述的截止日期，2015年6月16日为中国对此提交评论的截止日期。仲裁案可能于2015年7月之后进入庭审口头辩论阶段。美国频频发表各种声明声援菲律宾仲裁请求，越南也正“跃跃欲试”，南海法律战的参与方进一步多元化、复杂化，各方的论战和交锋也将更加激烈。

中国在南海面临的主要挑战

    一、围绕以岛礁建设、资源开发为主的南海维权斗争挑战。越南、菲律宾、马来西亚等争端国不断推进南沙争议海域的油气开发，积极采购先进海空武器装备以提升海上力量，加大对中国海上生产作业活动的阻扰和侵权力度。中国在南海面临以渔业、油气资源开发、岛礁建设为主的现实维权挑战。

    二、围绕“一案、一线、四方”为主的南海法律斗争挑战。“一案”即中菲“仲裁案”，“一线”即南海断续线，其法律地位已经成为域内外各方质疑、攻击中国南海政策主张的切入点。“四方”即除了中菲这两个直接争端方，还包括美国、越南。美国国务院公开发表《海洋界限：中国的南海主张》官方报告，要求中国澄清断续线法律内涵，越南也明确表示可能诉诸国际机制解决争议，并向仲裁庭提交立场。虽然中国发布的《立场文件》获得了部分国际社会的好评，但所面临的南海法律斗争挑战依旧严峻。

    三、围绕统筹“维权”与“维稳”两个大局的南海外交斗争挑战。妥善处理南海争议直接关系到中国经略周边及与有关争端国的双边关系。2015年，马来西亚将成为新一届东盟轮值主席国、菲律宾将主办APEC领导人非正式会议，越南也将进入越共十二大领导人换届前的最后准备阶段，因此，如何在维护南海权益的同时维护睦邻友好关系，是中国面临的一大挑战。

    四、围绕域外势力介入南海争议成“新常态”的挑战。美国亚太“再平衡”战略深入推进，日本安倍政府积极呼应，印度也乘机在南海攫取地缘政治利益，域外大国通过外交声援、军事存在、武器出口、经济援助等方式不断加强在南海实际存在，成为南海问题演变的“新常态”。

    五、围绕如何落实“双轨思路”的现实挑战。“双轨思路”是破解当前南海争议困局的务实创新之举，得到了有关各方的一致认可。落实“双轨思路”，需要提出具有可操作性的建议，探索具体实施路径，赋予实质性内容，使其由“设想”最终成为“现实”。（魏骅编辑、统筹）